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金融監管“一行兩會”新格局:權責再劃分,人事待調整

2018-03-13 18:44:00 華爾街見聞 

  在中國運行達15年、“一行三會”的分業金融監管格局即將打破。

  3月13日公布的國務院機構改革方案提出,將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會的職責整合,組建中國銀行保險監督管理委員會,作為國務院直屬事業單位。

  新組合的銀保會主要職責是,依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業,維護銀行業和保險業合法、穩健進行,防範和化解金融風險、保護金融消費者合法權益,維護金融穩定。

  同時,將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會擬定銀行業、保險業重要性法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。

  在這一版改革方案中,證監會相關職能是否變動並未被提及。若此方案在兩會上獲得通過,未來中國金融監管體制就將形成新的“一行兩會”結構:中國人民銀行、中國證監會、中國銀保監會,中國運行達15年的“一行三會”模式也將從歷史舞臺謝幕。

  這一具有中國特色的金融監管模式改革方案似乎在意料之外,卻也在預料之中,此前市場曾預期這一次金融監管改革會參考英國雙峰監管模式。

  央行行長周小川在3月9日的兩會記者發布會上曾給與市場一些信號。“我們機構改革還是主要依據中國國情,也參考了國際上各種不同的金融監管機構的設置,參考的過程中也研究了所謂"雙峰"監管的體制,但是,我們目前覺得還是要觀察一段時間,不是說我們就要采用"雙峰"監管的尺度。”

  而對於整個金融市場和金融機構而言,在新監管格局下,一行兩會新的職能將如何劃分、演變,以及恰巧趕上政府換屆、“一行兩會”新格局將迎來怎樣的重大人事變更則是接下來的關註重點。

  此前,業界曾有預期,年屆70的央行行長周小川即將卸任,新任央行行長業界頗多猜測為現任中央政治局委員,中央財經領導小組辦公室主任,國家發展和改革委員會副主任、黨組副書記劉鶴兼任;而銀保合並後最有可能的掌舵人被認為是現銀監會主席郭樹清

  但上述預期目前均屬於市場分析,主要人事任免將在今年全國兩會結束時才會逐步水落石出。其中可以明確的是,兩會將確認新一屆政府各部長名單,因此中國人民銀行行長人選將會明確。但“兩會”主官,很有可能會在今年兩會結束後,再由國務院履行相關任免流程。

  “一行兩會”新職能

  據《財經》(博客,微博)記者此前了解,除了公布的方案,金融監管改革探討的方案包括“一行一會”以及三會納入央行等方案。從現行公布的方案來看,銀監會保監會將在央行之下配合其工作。

  2003年,我國實行“一行三會”分業金融監管格局,對於規範金融市場的秩序,防範金融風險,保障金融業的穩定發展,發揮了重要作用。

  但是“一行三會”會導致兩種情況:第一,監管重疊,比如銀行涉及證券業務(包括基金托管、債券承銷、資產證券化等),要接受兩個部門監管,需要兩者充分協調;第二,監管真空,部分新式金融,處於完全沒有人管的地步。某些混業而來的交叉業務,則需要兩個監管主體的協調,經常協調不當,產生監管盲區。

  2015年“股災”以及寶能收購萬科等重要歷史事情,都讓領導層、監管層開始反思分業監管格局存在的弊端。

  某研究金融監管體制改革的經濟學家向《財經》記者表示,中國金融監管改革源於現有的混業經營,控股公司已經成為金融公司主要的存在形式,監管重疊和監管真空以及監管套利相繼出現,那麽,分業監管便已經不再使用現有金融業的發展。

  上述方案也強調,金融是現代經濟的核心,必須高度重視防控金融風險、保障國家金融安全,為深化金融監管體制改革,解決現行體制存在的監管職責不清晰,交叉監管和監管空白等問題,強化綜合監管,優化監管資源配置,更好統籌系統重要性金融機構監管,逐步建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架,守住不發生系統性金融風險的底線。

  根據已經公布的金融監管改革方案,新組合的銀保會主要職責是,依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業,維護銀行業和保險業合法、穩健進行,防範和化解金融風險、保護金融消費者合法權益,維護金融穩定。

  同時,將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會擬設立銀行業、保險業重要性法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。

  因對所轄的銀行業與非銀業具有規制監管責任,銀監會一直負責相關法規的編制功能,包括代擬行政法規、規章及規範性文件。根據銀監會2017年立法工作計劃,許多法規的制訂離不開審慎規制局和法規部。

  2015年在統計部基礎上,銀監會設立了審慎規制局。根據銀監會網站,審慎規制局負責擬定各類銀行和非銀行金融機構審慎經營規則,統籌非現場監管工作等;法規部負責起草、擬訂監管法律、行政法規、部門規章、規範性文件等。而普惠金融部、大型銀行部、股份制銀行部、城商行部、農村金融部、信托部、創新部等業務或機構監管部門也會參與或單獨擬訂相關文件。

  將“重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行”,會對銀監會的監管職能與相關部門權力有多大的影響,銀監會內部人士表示,尚也未可知。

  2017年4月,隨著項俊波落馬,保監會進入嚴監管和治亂階段。項俊波“落馬”後保監會主席的職位一直空懸,其間傳出多個版本。亦有諸業內外人士認為,在金融體制改革的背景下,保監會未來將被合並可能是大概率事件。

  根據國務院機構改革方案,保監會的首條職責“擬定保險業發展的方針政策,制定行業發展戰略和規劃;起草保險業監管的法律、法規;制定業內規章”,將剝離出去。多位保險業人士研判,從方案對銀保監會的定位來看,未來的職權會側重於機構、人員、業務和產品的審批和備案,重在對市場主體和市場行為的監管,更側重於對政策的執行層面。

  不過,亦有保險業人士指出,政策的制定基於對市場的深刻了解,保險市場和業務層面的政策,可能還將由原保監會的相關部門參與起草,並在宏觀層面上更好地實現協調,尤其是資管領域的業務和產品。

  一位學者指出,保護消費者的權益,才是監管者的重要監管目標。兩會合並後,把務虛層面的內容歸於央行,銀保監會騰出精力在務實層面多下功夫,可能更利於市場的發展和保護消費者權益。

  國務院發展研究中心金融研究所副研究員王剛指出,重要法律法規草案是代為起草,發布主體是人大、國務院。審慎監管基本制度包括什麽,難以界定。銀保監管機構應該依然可以制定規章、規範性文件,但範圍有限。總體上看,這個劃轉,似乎意味著一個制定遊戲規則、一個執行。所以,劃分界限很關鍵。

  王剛還指出,(由於央行長期未做監管)央行需要持續提升制定審慎監管規則的專業性。

  這次公布的方案對於證監會職能設置並未提及。《財經》記者此前了解到,從大資管統一監管的邏輯,曾考慮讓證監會拿出部分機構相關的業務(機構部、私募部等),留下諸如發行部、上市部、稽查局、處罰委等核心部門,主要負責上市公司監管相關的業務,保留行政執法權,強化行為監管。

  “但是根據公布的方案,證監會可能暫時不會動。”某接近監管層人士說。

  部分業界人士認為,當前央行的職能權屬雖然未達成集貨幣政策、宏觀審慎、微觀審慎於一身的超級央行“雙峰”監管的模式,但已央行的重要性已被顯著提升。某經濟學家向《財經》記者表示,“在強勢央行下,銀保會配合工作。”

  據《財經》記者了解,此前關於金融監管改革的探討方案並非只有上述公布的一種,而不論哪一種方案都是進一步發揮中央銀行的重要性。小川行長此前在發布會上也表示,央行要牽頭增強各機構間協調的效率。

  2017年金穩委成立,辦公室設在人民銀行。三會都相繼表態,堅決服從國務院金融穩定發展委員會的領導,主動配合人民銀行履行宏觀審慎管理職責。

  某地方銀監局局長向《財經》記者表示,從上述改革方案來看,對監管職能是好事,會統一標準,加上聯動。

  此前有關橫跨好幾個部門的業務也有望在監管改革中得到更好的理順。據《財經》記者此前了解,借此機構改革,證監會有望把債市的監管權統一過來,放到債券監管部監管。

  一直以來,市場債券的發債方式和監管主體都不相同,市場的割裂,給市場參與主體帶來諸多不便。債市監管統一,將改變過去市場割裂、多頭監管矛盾的局面,中長期看對債券市場是個利好。

  有市場人士分析認為,銀行業、保險業重要性法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行,不排除兩會現有的相關政策職能部門會並入央行,但是方案需要在兩會上獲得通過,所以部門相關變動也還要待後續情況而定。

  上述經濟學家表示,從分業向綜合的監管方向改革,有利於防止金融風險的發生,促進金融市場朝著更健康的方向發展。中國金融比較混亂就在於監管各自為政,如果能夠統一監管,這些問題就會一一得到解決。

  部門人士調整

  “人事上也會有一個整合的過程。”上述銀監局局長坦言。

  據《財經》記者此前了解,去年至今年年初,“一行三會”均已經凍結人事安排,從剛剛公布的金融監管改革方案來看,人事凍結也是為改革做準備。

  而頗為受外界關註的是新監管格局下的掌舵人人選。此前,業界曾有預期,年屆70的央行行長周小川即將卸任,近兩年,有關新任央行行長業界頗多猜測,臨近時點,呼聲最高的是:現任中央政治局委員,中央財經領導小組辦公室主任,國家發展和改革委員會副主任、黨組副書記劉鶴兼任;現任中央財經領導小組辦公室副主任、中國人民銀行黨委副書記、副行長易綱接任。

  此外,今早聯合早報報道稱現任十九屆中央委員,河南省委書記,省人大常委會主任謝伏瞻有望出任央行行長,隨後,相關報道網址被停止訪問,但更多金融界人士認為這種可能性偏小。

  簡歷顯示,劉鶴,男,漢族,1952年1月生,河北昌黎人,1969年4月參加工作,1976年12月加入中國共產黨,中國人民大學工業經濟系工業經濟專業畢業,研究生學歷,經濟學、公共管理碩士學位,研究員,教授。

  易綱,男,漢族,1958年生於北京,中共黨員,經濟學博士,教授。先後在北京大學經濟系、美國哈姆林大學工商管理專業、伊利諾大學經濟學專業學習,獲經濟學博士學位。

  謝伏瞻,男,漢族,1954年8月生,湖北天門人,研究生學歷,工學碩士,研究員,博士生導師,享受國務院政府特殊津貼,1974年11月加入中國共產黨,1973年3月參加工作。

  某貨幣政策權威專家向《財經》記者表示,作為未來的央行行長人選,國家層面會考慮他的國際口碑、專業能力以及黨內資歷等問題,此前市場也分析認為劉鶴兼任央行行長的概率高一些。

  而銀保合並後最有可能的掌舵人被認為是現任中國共產黨第十九屆中央委員會委員,中國銀行業監督管理委員會主席、黨委書記,央行貨幣政策委員會委員郭樹清。郭樹清去年從山東回到銀監會任主席已經被市場分析認為在未來金融監管改革中將被委以重任。

  簡歷顯示,郭樹清,男,漢族,1956年8月生,內蒙古察右後旗人,研究生學歷,畢業於中國社會科學院研究生院馬列系科學社會主義專業,法學博士學位。1974年8月參加工作,1984年4月加入中國共產黨。

  但上述預期目前均屬於市場分析,主要人事任免將在今年全國兩會結束時才會逐步水落石出。其中可以明確的是,兩會將確認新一屆政府各部長名單,因此中國人民銀行行長人選將會明確。但“兩會”主官,很有可能會在今年兩會結束後,再由國務院履行相關任免流程。

  此前銀證保或合並的消息頻於坊間流傳,一些監管人士曾指出,辦公室、人事部、財會部等綜合部門因在三會中重疊,因此會面臨比較大的整合力度。但這次提案中將“擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行”或對相關部門也造成影響。

  2015年銀監會進行了一輪機構大調整,從規制監管、功能監管、機構監管、監管支持四個條線,對內設機構重新進行了職責劃分和編制調整,調整後銀監會形成27個部門與1個事業單位。

  與銀監會的派出機構延伸到地級市不同,保監會僅有五家地市級分局,其余皆為省(區、直轄市和計劃單列市級),兩者的監管半徑不同。銀、保兩大監管部門合並後,會機關職能部門是否整合,派出機構的監管範圍是否融合,可能有待後續的具體整合方案進一步披露。

  一位接近保監會的人士表示,監管永遠落後於市場,目前監管部門的一大困擾是缺人缺監管手段,而各監管部門亦存在一定的信息隔離。雖然目前還不知合並後部門和職能作哪些調整,但金融體制改革將有望解決當下存在的監管套利和監管空白的問題。

  另一位接近監管層人士表示,這次一行三會的機構改革,最受煎熬的恐怕要算主任級別的官員,因為以後往上更進一步的空間縮小了。想下海跳到機構暫時也很難。

  不過,據《財經》記者了解,今天方案公布後,證監會內部群裏一片“祝賀保留本會”的歡呼。很多專家看來,這意味著中央對擴大直接融資寄予厚望,證券市場未來在中國經濟中將發揮更加重要的作用。

  本文作者張威俞燕 陸玲 龔奕潔,來自《財經》雜誌,授權華爾街見聞發表,原標題《金融監管“一行兩會”新格局:權責再劃分,人事待調整》

(責任編輯:張洋 HN080)
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