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銀保監縣支局或已在途 數萬人的變遷

2018-09-08 07:37:38 21世紀經濟報道  侯瀟怡

  本報記者 侯瀟怡 深圳報道

  編者按

  機構改革,改的是架構,更是身處其中的每個人。5月中旬,我們曾聚焦探討央行縣支行劃歸銀保監局的可能性,包括央行縣支行在內的地方金融監管部門讀者來信反饋超乎預期,因為在聲勢宏大的改革中,“基層”,似乎是最易被疏漏的群體,而我們的視角觸達到了監管的最底層。不過,時至今日,基層金融監管改革仍未有定論,博弈未了,“風向”未知,未來依然有多種可能性。(周鵬峰)

  地方監管變局

  “如果增加一級銀保監縣支局,意味著全國至少增加1300余個基層監管單位,如果按照每個縣支局至少需要10個編制計算,牽扯的新招人員和編制變動將超萬人。”

  一場涉及數萬人的基層金融監管架構改革或已在途。

  21世紀經濟報道此前報道的《央行縣支行劃歸銀保監局,可能還是“不現實”?》中曾指出,深入到縣域的基層金融監管亟待補缺,現有縣域基層金融監管唯一抓手央行縣支行或將生變,或劃歸銀保監局以改善基層金融監管缺位狀況。

  時間推移三個月有余,21世紀經濟報道記者近日采訪數位基層金融監管從業者獲悉,目前來自基層主流的猜測方案較為統一,即央行縣支行大概率不會取消,但部分職能將劃轉銀保監縣支局。縣域基層金融監管有望補齊央行與銀保監雙重監管抓手,延續頂層設計中,兩者宏觀審慎與功能監管的分工,且有預期認為,銀保監縣支局最快或可在年底正式掛牌。

  雖為基層架構的改革,但比照央行縣支行的配置,變動毫無疑問將“聲勢浩大”。據央行數據,至2017年底,央行縣支行達1761個,在冊縣(市)支行工作人員總數43951人,占央行系統在冊人員比重超三成。

  改革難度顯而易見。有銀保監局負責人更早前對21世紀經濟報道記者表示,“設立縣支局方向是對的,但沒定下來怎麽弄,沒那麽快。”

  原定6月末公布的銀保監會三定方案亦是一延再延。不過目前銀保監會三定方案已進入內部發布流程,會內人員、部門和職能調整初定,但地方監管方案仍未見細節公布,央行三定方案亦未敲定。

  銀保監合並釋放部分監管資源

  21世紀經濟報道記者采訪的基層金融監管人士多認為,目前基層金融監管資源整合將為設立縣支局提供部分人力資源。

  西南某市原保監局人士張明(化名)對21世紀經濟報道記者表示,銀保監三定方案確定後,從整體思路看,對地方金融監管尤其是保險監管最大最直接的影響就是監管力量得到極大加強。

  張明認為,綜觀《深化黨和國家機構改革方案》,並未提及精減編制,而是一條原則要求,即人員編制隨職責調整走。此次地方銀監、保監,都沒有職責劃出,相反,為防控金融風險,還強化了監管要求,理論上不會有人員編制會被劃出。他指出,以其所在省(市)為例,此前該省(市)保監局在地州或市縣均無分局,但銀監局設有多個分局和監管處,銀保監局落地後,意味著保險監管直接延伸至地州與市縣。

  張明還指出,真正專業化的保險監管人員將在金融監管資源整合後大幅增加。“以該省(市)為例,原保監局只有不足80人,而辦公室、人事、紀檢、法制、後勤等綜合業務就占用了一半監管力量。根據銀保監三定方案,這些從事綜合業務的人員即有一半可解放出來,可以加強專業保險監管。同時,原本空缺的地方分局、辦事處的監管人員資源也有內部騰挪空間。”

  從銀保監三定方案看,原本銀保兩會24+15個部門,通過新增、分拆、撤銷、合並與保留等多種方式,最終定為“26+1”的新格局,即26個監管職能部門和1個機關黨委。

  從具體職能部門設置看,合並部門多達10個,包含辦公廳(黨委辦公室)、政治研究局、法規部、非銀行機構監察局、銀行機構監察局、消費者權益保護局、國際合作與外資機構監管部、人事部(黨委組織部)、統計信息與風險檢測部、財務會計部(償付能力監管部)。

  從銀保監會的人員變動情況看,在該整合方案下,人員編制縮減約一成,雖具體人員調整尚未可知,但為向地方和基層整合監管資源提供了不小的空間。

  西北某省原銀監局監管人士對21世紀經濟報道記者表示,銀保監整合,中後臺部門重合,釋放部分監管資源是肯定的。目前大部分地市沒有保監分局,銀保監地方分局肯定要增加內設部門,多出的資源可以層層下放至基層。這個層面看,基層金融監管資源整合尚存空間,但若實現目前基層設想的銀保監縣支局,以每個縣支局10個編制算,原有縣級辦事處的編制明顯不足,銀保監基層監管仍面臨大量空缺。

  央行曾調研是否保留縣支行

  可以釋放人力的還有央行縣支行,而在基層金融監管可能面臨的變局中,央行縣支行無疑亦是核心。

  作為金融監管體系的最末梢監管職能機構,央行縣支行是目前一行兩會中唯一深入縣域的金融監管層級,主要履行執行貨幣政策、提供金融服務、維護金融穩定等職責。但央行縣支行基層金融監管職能近年所發揮的實際效用卻越來越弱,境地尷尬。

  據21世紀經濟報道記者了解,今年3、4月央行曾在部分省市展開調研,調查是否有保留央行縣支行的必要性。據內部人士透露,雖然央行最終上報申請保留縣支行,但現有央行縣支行的體制過於僵硬,改革是基層人員尤其是年輕行員眾望所歸的事情,而遲遲未明確三定方案,也令不少基層行員心思不安。

  華南某央行縣支行業務人士劉偉(化名)對21世紀經濟報道記者直言,央行縣支行在基層金融監管中地位確實尷尬。除了目前依然保留的國庫功能比較重要且無可替代,其他類似金融穩定、消費者權益保護等職能難以發揮實際效用。

  劉偉表示,央行縣支行在對商業銀行和其他金融機構中並沒有太高的威信,對商業銀行等金融機構的具體行為監管也並不屬於央行的本職工作範疇。但作為目前唯一的縣域金融監管機構,縣政府對央行縣支行有頗多依賴,經常發函要求央行縣支行協助對金融機構進行監管。

  “我們對此經常表示十分無奈,如果不介入,政府和機構會認為央行無作為。可若真的介入,其實並沒有具體的監管職能,金融機構也心知肚明央行縣支行並不是行為監管單位,對於工作的配合度也並不積極。”他指出。

  西北某央行縣支行業務人士王寧(化名)也對21世紀經濟報道記者表示,目前在整個央行體制中,上級需要下級做大量的調研與編譯。所以作為央行縣支行的行員,最主要的工作就是編譯和撰寫各種調研報告。撰寫的數量和質量,是衡量績效的重要指標之一。而編譯和撰寫調研報告的工作,主要都是由年輕行員完成的。導致年輕行員人手少、工作量極大,晉升空間和工作成就感不足,挽留人才難。

  “在我3年前進入支行前,支行平均員工年齡超過50歲,據我所知這種情況並不少見。老行員對於改革的希望並不迫切,多數都在等待晉升或者退休。但在央行縣支行缺乏監管實權的情況下,年輕行員並不滿足於此,都迫切希望能夠通過此次的金融機構改革,改變現有央行縣支行的僵硬體制和對監管資源不能充分利用的局面。”他直言,“這幾乎是我們唯一的機會,我個人希望能夠進入銀保監系統。”

  劉偉也指出,大量的調研在他們看來其實是低效且有些偏離央行職能的,央行縣支行在地方監管中的作用越來越偏離和邊緣化,認為如果能夠把部分央行縣支行人員調去銀保監,進行實際的執行監管工作,更為合理。他認為,“通俗的理解金融監管架構,人行應該負責制定規則,銀保監負責執行,但在基層監管層面,現在雙方人員數量倒掛,明顯存在不合理的地方。”

  可能的方案

  21世紀經濟報道記者從多位央行和銀保監局基層業務人士處獲悉,目前並未有對地方和基層金融監管單位的具體方案下達,但從目前的政策和部分跡象看,比較主流看法認為基層金融監管改革方案是繼續保留央行縣支行,同時成立銀保監縣支局,央行縣支行部分職能和人員劃轉銀保監縣支局,並有央行縣支行業務人士對21世紀經濟報道記者透露,銀保監縣支局或將在11月落地。

  劉偉表示,從內部渠道了解到,部分省市的人行分支行目前已經進行人事凍結,這意味著改革勢在必行,且近期銀保監系統人員離職速率也在上升。

  劉偉表示,從內部渠道了解到,部分省市的人行分支行目前已經進行人事凍結,這意味著改革勢在必行,且近期銀保監系統人員離職速率也在上升。“銀保監系統對於將設立銀保監縣支局也有較為一致的判斷,為了避免接下來被安排進入縣域工作,銀保監市局已經有不少人選擇提前離職,近期選擇考公務員或者去機構任職的比例明顯增加。”他指出。

  近年來隨著金融行業的快速發展和風險的復雜化,現有的基層金融監管體制更顯不足。而成立銀保監支局在行業內早有呼聲,原安徽銀監局局長陳瓊曾多次呼籲,在現有銀監分局監管辦事處的基礎上,組建銀行業監管縣級支局,從而形成銀監會—銀監局(省級)—銀監分局(市級)—銀監支局(縣級)四級監管組織體系。

  而在職能設置方面,按照屬地監管原則,監管負責轄區農村信用社、農村銀行、村鎮銀行等法人機構和有關銀行分支機構的監管,與央行縣支行和其他金融監管機構形成協同與補充。

  業內多認為銀保監縣支局的成立將有效補充當前基層金融監管力量嚴重不平衡的問題。但至今地方金融監管三定方案遲遲難以落地,可見其整合難度之大。

  西南某市銀監局人士對21世紀經濟報道記者表示,整個銀保監與央行體系涉及十幾萬人,如果增加一級銀保監縣支局,意味著全國至少增加1300余個基層監管單位,如果按照每個縣支局至少需要10個編制計算,牽扯的新招人員和編制變動將超萬人。

  央行縣支行配置或對未來可能的銀保監縣支局機構設置以及人員配置具有參考價值。據《中國人民銀行2017年報》披露數據,截至2017年底,央行縣支行達1761個;中國人民銀行系統在冊工作人員總數126169人 ,其中縣(市)支行43951人,占央行系統在冊人員比重超三成。

  這顯然是一項不易完成的任務。不過21世紀經濟報道記者采訪中發現,人行系統員工對於銀保監縣支局設立和人員的流轉態度明顯更為樂觀和積極。

  王寧指出,央行縣支行只需要保留國庫的不可替代功能和基本的貨幣政策傳達功能,反洗錢職能很多縣支行已經上收,其余的金融穩定、消費者權益保護等功能與銀保監有很多重合,完全可以劃轉。央行縣支行劃轉的人手和原有銀保監縣級辦事處的人員相整合,需要外聘的人員數量或許不會太大。

  但21世紀經濟報道記者了解到,央行體系內實行區別於公務員、事業單位、企業獨有的行員制。即使態度樂觀,縣央行行員劃轉為屬於參公事業單位的銀保監系統,或存一定障礙。

  此外,前述西南某市銀監局人士還對21世紀經濟報道記者表示,基層金融監管改革核心要解決的是監管防風險的效果和效率問題,而非停留在人員安排和制度設計上。除了監管資源目前確實存在一定的缺乏,在實際監管中監管處罰力度不足也是導致目前基層金融監管效果不達預期的原因之一。原有重管輕處罰的理念對基層監管來說才是監管資源的最大浪費。

  “未來地方和基層金融監管組織架構尚未明確,這一過程從上到下或將持續數月,監管工作還需要持續開展。近期隨著金融監管的力度加大,明顯從上至下的金融亂象都得到了很好的遏制。我們近期也在探討,如何在現有的架構上,設計制度鼓勵群眾、媒體參與監督,分支機構的工作重心放到查證處罰上,也是提高監管效率的有效思路。”他指出。

(責任編輯:王曦晨 HF068)
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